A tributação brasileira está na contramão de outros países capitalistas relativamente menos desiguais. No Brasil, a tributação é extremamente regressiva, porque incide sobre o consumo, não sobre a renda e a propriedade das classes abastadas. Não é verdade que a nossa carga tributária seja elevada, na comparação internacional. Mas é fato que temos a maior carga tributária, em todo o mundo, a incidir sobre o consumo, repassada aos preços das mercadorias, onde captura proporção maior da renda dos pobres e parcela menor da renda das classes mais abastadas.

Será utópico aspirar a que a tributação sobre a renda no Brasil se aproxime do patamar da Itália ou do Japão? Será fabulação insistir em que a tributação sobre o patrimônio alinhe-se com a praticada na Espanha ou na Bélgica? Será fantasia irrealizável projetar a tributação sobre o consumo em padrões semelhantes aos que se verificam em Portugal?

Do ponto de vista técnico, não há nenhuma limitação para a realização desses ideais. Essa é a conclusão de mais de quarenta especialistas reunidos por mais de um ano com o intuito de responder essas indagações, após terem concluído um amplo diagnóstico sobre a quase totalidade dos problemas crônicos da tributação brasileira. Nesse novo estudo, esses especialistas afirmam que:

“É tecnicamente possível que o Brasil tenha sistema tributário mais justo e alinhado com a experiência dos países mais igualitários, preservando o equilíbrio federativo e o Estado Social inaugurado pela Constituição de 1988”. 

Tributação progressiva é possível, e as simulações mostram que se pode quase duplicar o atual patamar de receitas da tributação sobre renda, patrimônio e transações financeiras e, em contrapartida, reduzir a tributação sobre bens e serviços e sobre a folha de pagamentos, quase na mesma proporção. Antecipando os “grandes números” que resultaram desse exercício, sublinha-se que é possível ampliar a justiça fiscal pela:

• Elevação de R$ 253,7 bilhões das receitas da tributação sobre a renda e redução de R$ 231,7 bilhões da receita da tributação sobre bens e serviços;
• Elevação de R$ 73,0 bilhões da tributação sobre o patrimônio e redução de R$ 78,7 bilhões da tributação sobre a folha de pagamentos.

É tecnicamente possível que o Brasil tenha sistema tributário mais justo e alinhado com a experiência dos países mais igualitários, preservando o equilíbrio federativo e o Estado Social inaugurado pela Constituição de 1988

Esse desenho alternativo permite que o sistema tributário brasileiro deixe de ser regressivo e passe a ser progressivo: no modelo proposto, a desigualdade de renda cai mesmo após a incidência dos tributos indiretos, enquanto que, na situação atual, ela aumenta. 

Possibilidades e limites deste estudo

 É importante que o leitor tenha clareza acerca do objetivo deste estudo, que visa a oferecer subsídios técnicos para o debate democrático sobre a reforma tributária, apontando as possibilidades concretas de se alcançar maior justiça fiscal. Com esse intuito, são apresentados aqui os resultados de um exercício de redistribuição das bases de incidência da tributação brasileira.

A configuração que resultou das simulações realizadas é apenas uma dentre diversas outras possibilidades de se alcançar melhor justiça fiscal no Brasil. Assume-se, portanto, que há outros desenhos possíveis, obtidos por diferentes graus de ajustes e modulações, que podem ser delineados no debate público. De modo algum se trata, aqui, de mostrar qualquer “solução” acabada para a reforma tributária de que o Brasil precisa.

Mesmo cientes de que o problema central do arcabouço tributário brasileiro é a injusta distribuição da carga, é imprescindível que se faça uma revisão criteriosa das renúncias fiscais, além de combate sem trégua à evasão fiscal. Esses recursos – que são transferidos para as camadas mais abastadas e, deste modo, aprofundam o caráter regressivo da tributação – totalizam, aproximadamente, 12,8% do Produto Interno Bruto (PIB), patamar próximo do montante de receitas obtidas pela tributação sobre bens e serviços (16,23% do PIB), e superior ao patamar projetado neste estudo (12,3% do PIB).

Nesse sentido, o rigor na revisão das renúncias e no combate à sonegação poderia fazer surgir fontes de financiamento que supririam parte das alternativas propostas neste estudo.

Essa mesma possibilidade de reequilíbrio entre receitas de naturezas diversas também é colocada no caso da Seguridade Social, cujo dispêndio (11,3% do PIB) é menor que a parcela capturada pelas renúncias e pela sonegação (12,8% do PIB). A recuperação desses valores abriria possibilidades concretas de se reduzirem as alíquotas de determinadas contribuições que financiam a Seguridade Social. Essa alternativa aplica-se, por exemplo, no caso de a sociedade optar por não recriar a polêmica Contribuição Social sobre a Movimentação Financeira (0,52% do PIB), aqui proposta – embora se recomende que essa medida seja adotada ao menos com uma alíquota simbólica, para que funcione como instrumento auxiliar no controle e combate às operações ilícitas.

Além disso, em função da natureza do estudo, não se avançou no sentido de detalhar as medidas administrativas e legais necessárias para implantar as mudanças propostas, nem na formulação de uma estratégia de transição do modelo regressivo para o modelo mais justo aqui desenhado. Esses temas serão objeto de próximas etapas dos trabalhos no âmbito da “Reforma Tributária Solidária”.

Por sua natureza, este documento não tem a pretensão de determinar a priori, ou detalhar todas as características das novas espécies tributárias (alíquotas, competências regras, tempo de transição, entre outras). Esse detalhamento, mantido aberto, favorece o debate democrático entre os diversos atores envolvidos e afetados por um projeto dessa envergadura.

Desigualdade social e ineficiência econômica

 Nas últimas três décadas, a reforma tributária passou a ser sinônimo de “simplificação” vista como solução única para ampliar a eficiência da economia.^[1] A redução da complexidade do sistema tributário é tarefa necessária e urgente, tendo sido contemplada neste estudo. Entretanto, reduzir a reforma tributária a essa questão é inaceitável num país desigual como o Brasil, porque ela é de interesse exclusivo das corporações empresariais, não enfrenta o essencial (injustiça tributária)^[2] e destrói o Estado Social (principal instrumento de redução da desigualdade de renda no Brasil).

Ao contrário dessa perspectiva, este estudo sublinha que um dos principais mecanismos que limita a eficiência e produtividade da economia é a desigualdade social extrema. A visão de que a desigualdade da renda é prejudicial para o crescimento e para a eficiência da economia tem sido respaldada por importantes atores globais como, por exemplo, a Oxfam Internacional,^[3] o Fundo Monetário Internacional (FMI) e a Comissão Econômica para América Latina e Caribe (Cepal). Diante da “explosão da desigualdade”, Christine Lagarde,^[4] Diretora-geral do FMI, afirmou que “reduzir a desigualdade excessiva (…) não é apenas correto do ponto de vista moral e político, mas é um bom princípio econômico”. Especialistas do FMI^[5] ressaltam que a desigualdade excessiva de renda desestimula o investimento, inibe a taxa de crescimento econômico e torna o crescimento menos sustentável com o tempo. Na mesma perspectiva, estudo recente da Comissão Econômica para América Latina e Caribe (Cepal)^[6] ressalta que a igualdade atua “como força impulsionadora da eficiência econômica”.

“A desigualdade é a raiz dos males sociais”

 Além de fatores de ordem econômica, o combate à desigualdade é imperativo ético. Em exortação apostólica recente, o Papa Francisco alerta que “temos que dizer não a uma economia da exclusão e da desigualdade. Essa economia mata”. Para ele, “enquanto não se resolvam radicalmente os problemas dos pobres, renunciando à autonomia absoluta dos mercados e da especulação financeira e atacando as causas estruturais da desigualdade, não se resolverão os problemas do mundo e nenhum problema. A desigualdade é a raiz dos males sociais”, sentencia.

A exortação sublinha que o desequilíbrio entre o ganho dos ricos e o ganho dos pobres “provém de ideologias que defendem a autonomia absoluta dos mercados e a especulação financeira”, instaurando-se uma “nova tirania invisível” que “impõe, de forma unilateral e implacável, suas leis e suas regras”. Para o Papa, “o dinheiro deve servir e não governar”.^[7]

Enquanto não se resolvam radicalmente os problemas dos pobres, renunciando à autonomia absoluta dos mercados e da especulação financeira e atacando as causas estruturais da desigualdade, não se resolverão os problemas do mundo e nenhum problema

O Brasil é o nono país mais desigual do mundo

 O caráter regressivo da tributação é uma das razões da dramática distribuição de renda em nosso país: o relatório do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) divulgado em 2018 pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) aponta que, em relação a 180 nações, o Brasil é o nono país mais desigual do mundo de acordo com o coeficiente de Gini.^[8]

Trabalhos do World Wealth and Income Database, dirigido por Thomas Piketty – realizados com dados de pesquisas domiciliares e com as informações das declarações do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (doravante, “Imposto sobre a Renda”), que captam melhor a riqueza patrimonial e financeira – revelam que no quesito desigualdade da renda, o Brasil é vice-campeão mundial num ranking liderado pela África do Sul. Em 2015, os 10% mais ricos da população se apropriavam de 55,3% da renda nacional, e a participação da renda dos 50% mais pobres era de apenas 12,3%.^[9].

A desigualdade de renda é o aspecto mais pungente das disparidades sociais brasileiras. Entretanto, há muitas outras assimetrias, que estão por toda a parte. Em pleno século 21, o país ainda não foi capaz sequer de enfrentar desigualdades históricas herdadas de mais de três séculos de escravidão. A desigualdade é um processo complexo que envolve diversas dimensões, como renda, gênero, raça, etnia, casta, região, deficiência, migração, entre outras. Reduzir a desigualdade de renda é importante medida no caminho para reduzir as demais desigualdades.

Segundo estudo da Organização das Nações Unidas (ONU), a pobreza no Brasil tem cor: mais de 70% das pessoas vivendo em extrema pobreza no país são negros; 64% dos extremamente pobres não completaram a educação básica; e 80% dos analfabetos brasileiros são negros. A taxa de assassinatos de mulheres também tem clara dimensão racial. Entre 2003 e 2013, o assassinato de mulheres brancas caiu 10%; no mesmo período o assassinato de mulheres negras subiu 54%. Num grupo de 84 países, estamos na quinta pior posição (atrás de El Salvador, Colômbia, Guatemala e Federação Russa).^[10]

De acordo com o “Mapa da Violência“, o Brasil ocupa o terceiro lugar, dentre 85 países, no ranking de mortes de adolescentes. São 54,9 homicídios para cada 100 mil jovens de 15 a 19 anos, atrás apenas de México e El Salvador. A taxa brasileira é 275 vezes maior do que a de países como Áustria ou Japão. Em média, dez adolescentes são assassinados por dia. O assassinato de jovens também tem cor. Morrem proporcionalmente sete negros para cada branco.^[11]

Estudo da Oxfam^[12] constata que em média, as mulheres ganhavam 62% do valor dos rendimentos dos homens; e os brancos, o dobro dos negros em 2015. A organização estima que, se mantido o ritmo de inclusão de negros observado nos últimos vinte anos, a equiparação da renda média com a dos brancos só ocorrerá em 2089.

As desigualdades também se refletem na elevada concentração da estrutura de propriedade, posse e uso da terra; na apropriação assimétrica do espaço urbano entre classes sociais; na injustiça tributária; e no mercado de trabalho, que possui traços de economias subdesenvolvidas ou periféricas.

Essas disparidades também se manifestam no acesso aos bens e serviços sociais básicos. A CF-1988 garante a igualdade de direitos, mas na prática há considerável distância entre direitos estabelecidos e o seu real exercício, que se constata em lacunas na oferta de serviços, as quais se refletem na falta de acesso ou acesso desigual para as diversas camadas da população. Há profunda desigualdade de acesso aos bens e serviços sociais básicos entre classes sociais e regiões do país. O Brasil, além de desigual é heterogêneo.

Portanto, num país que tem um dos mais altos níveis de concentração de renda em todo o mundo, é inaceitável propor-se uma reforma tributária “neutra” em relação à injustiça do atual sistema tributário. A neutralidade é insuficiente, pois a manutenção do seu caráter regressivo aprofunda a desigualdade em suas múltiplas faces.

Como ter eficiência econômica, se a taxa de subutilização da força de trabalho (que agrega os desocupados, os subocupados por insuficiência de horas e a força de trabalho potencial que não tem disponibilidade por algum motivo) é de 24,6% (27,6 milhões de trabalhadores)?^[13]

Como aumentar a produtividade se o desemprego entre os jovens de 18 a 24 anos (26,5%) é superior ao dobro da taxa geral?^[14]

Qual o futuro de um país no qual seis em cada dez crianças e adolescentes vivem em situação de pobreza? São 32 milhões de jovens com menos de 18 anos que possuem renda inferior a R$ 346,00 per capita por mês na zona urbana e R$ 269,00 na zona rural, como aponta estudo do Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef).^[15]

Além da restrição da renda, 49,7% de todas as crianças e adolescentes brasileiros (cerca de 27 milhões de jovens) enfrentam ao menos um tipo de privação de seis direitos básicos analisados pelo estudo (moradia, água, educação, saneamento, informação e proteção contra o trabalho infantil). Segundo um dirigente da ONU, “a ausência de um ou mais desses seis direitos coloca meninas e meninos em uma situação de privações múltiplas uma vez que os direitos humanos não são divisíveis, têm de ser assegurados conjuntamente”. Para ele, apenas transferir renda não elimina pobreza. “A renda é importante e sem ela não se pode avançar, mas só ela não elimina o ciclo de reprodução da pobreza”, afirma.^[16]

“O que se projeta para essas crianças com esse ambiente de pessoas que não têm juízo, um país esquizofrênico”, pergunta a cientista brasileira condecorada pela Sociedade Química Norte-americana em 2011 como uma das “Mulheres Notáveis”.^[17]

 “A impressão que dá é que aqui [no Brasil] tem uma oligarquia pequena de milionários querendo um país de analfabetos absolutos e escravos e que trabalhem como mão de obra barata. Que sejam massa de manobra, porque um povo que não é educado é massa de manobra para político. (…) Banco não traz riqueza para o país, banco guarda a riqueza que é produzida. Na hora em que você não tem mais uma indústria robusta de alta tecnologia e você tem uma sociedade com salários baixos – que é isso o que gera uma sociedade que não tem uma industrialização baseada em alta tecnologia, a circulação de renda de pessoal altamente capacitado –, você tem uma estratégia que nós estamos vivendo agora. Há uma minoria que gasta muito, mas isso não é suficiente, somente para essa minoria”.

 A desigualdade deve ser combatida não apenas em função dos aspectos sociais, culturais e éticos envolvidos, mas também pelo fato de que ela produz resultados desagregadores para a economia, para a democracia e para o meio ambiente.

Do ponto de vista econômico, a desigualdade reforça aspectos negativos da heterogeneidade estrutural das economias subdesenvolvidas, como a ocupação em atividades de baixa produtividade, a ineficiência micro e macroeconômica, perpetuando níveis de crescimento sempre abaixo do potencial.

Do ponto de vista político, a desigualdade coloca limites para que a democracia cumpra o papel de representar os direitos da maioria e garantir a livre manifestação do contraditório das opiniões. Numa democracia, os conflitos podem ser disciplinados, regrados e periodicamente resolvidos pelas eleições que expressam a soberania popular.

 A desigualdade deve ser combatida não apenas em função dos aspectos sociais, culturais e éticos envolvidos, mas também pelo fato de que ela produz resultados desagregadores para a economia, para a democracia e para o meio ambiente

Em suma, a simplificação tributária é necessária, mas não pode funcionar como um “samba de uma nota só” e tampouco obscurecer o propósito velado dos detentores da riqueza, de continuar mantendo grande parte do ônus da tributação sobre os ombros dos consumidores (especialmente das classes menos favorecidas da sociedade, que destinam proporção relativamente maior da sua renda para pagar impostos), excluindo de sua incidência, ou apenas onerando, camaradamente, as altas rendas e o patrimônio.

Entende-se que a pretendida simplificação, além de não enfrentar as anomalias do sistema tributário nacional, tem um agravante adicional: se seguido este caminho restrito à simplificação, ele pode vir a representar o último suspiro do Estado Social brasileiro, tardiamente inaugurado na CF-1988. Isso pode ocorrer, porque os tributos constitucionalmente vinculados para a proteção social serão substituídos por um novo tributo sem essa vinculação, desmontando as bases de financiamento das políticas sociais asseguradas pela CF-1988 e por legislações anteriores. A concretização dessas mudanças inevitavelmente fragilizará o financiamento da educação e o Orçamento da Seguridade Social, afetando a sustentação dos gastos em setores como, Assistência Social, Saúde e Previdência Social, incluindo-se nela os benefícios do Programa Seguro-desemprego.^[18]

Um dos propósitos da “agenda de modernização” das forças do mercado é o de aprofundar o projeto liberal, o que implica, dentre outros fatores, a destruição do Estado Social de 1988 pela asfixia de suas bases de financiamento. Esse processo vem sendo implantado por diversos mecanismos, entre os quais se inclui a reforma tributária.

O estudo propõe a simplificação, sem sacrificar o Estado Social

 Este estudo “simplifica” a tributação e, ao mesmo tempo, preserva o Estado Social e amplia a progressividade. O Imposto sobre o Valor Adicionado (IVA), que será implantado por meio de legislação nacional, simplifica sobremaneira o atual quadro “caótico, ultrapassado e oneroso”,^[19] composto por uma parafernália legal que, no limite, permite a possibilidade de haver 27 leis estaduais (ICMS) e 5.570 leis municipais (ISS).

Ainda em relação ao IVA, em vez da prática atual de isenção aplicável aos bens de primeira necessidade (como alimentos e medicamentos), para reduzir a tributação sobre o consumo das camadas de menor renda, propõe-se, como política de gasto fiscal, a adoção de uma espécie de “Renda Básica Tributária”, que consiste na devolução do imposto aos consumidores cadastrados nos programas sociais do governo.

Portanto, além de ampliar a progressividade e fortalecer o Estado Social é necessário que o Brasil modifique a sistemática de tributação no sentido de reduzir a sua complexidade.

O Estado Social é o principal instrumento distributivo

 É fácil “simplificar” tendo-se o Estado Social como variável de ajuste. Todavia, é “simplificação” inadmissível, dado papel central do Estado Social na redução das desigualdades de renda no Brasil. Para financiar o Estado Social criado pela CF-1988 – objetivo jamais contemplado nas propostas existentes de “simplificação” – é necessário criar ou ampliar os tributos mais progressivos, de modo a possibilitar a extinção ou a redução de tributos regressivos.

Novos rumos do debate sobre a reforma tributária

 Em última instância este estudo se propõe a abrir novas frentes para o debate democrático sobre o tema. Em parte esse objetivo já foi atingido, na medida em que, após a divulgação das primeiras diretrizes deste projeto, em abril de 2018, diversos temas – com alguma^[20] ou pouca^[21] projeção no debate e que não haviam ainda sido incorporados nas propostas dominantes – passaram a fazer parte da agenda econômica dos candidatos à presidência da República, do Partido Democrático Trabalhista (PDT),^[22] do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB),^[23] do Partido Socialismo e Liberdade (PSOL),^[24] do Partido dos Trabalhadores (PT)^[25] e da Rede Solidariedade (Rede).^[26]

O sempre ignorado tema da tributação ambiental no Brasil foi incluído na agenda do PT e da Rede e quatro candidatos à presidência da República^[27] incorporaram em suas agendas a proposta de desoneração dos consumidores de baixa renda – uma espécie de “Renda Básica Tributária”^[28] – explicitada, originalmente, em publicação elaborada no âmbito deste projeto.^[29]

O que diferencia a “Reforma Tributária Solidária”, das propostas em debate?

 Entende-se que a reforma tributária deve, simultaneamente, corrigir a injustiça fiscal, preservar o Estado Social, restabelecer o equilíbrio federativo e reduzir a complexidade do sistema. Os exercícios de simulação de redistribuição das bases de incidência da tributação aqui apresentados partem do pressuposto de que para que se enfrente o conjunto das anomalias da tributação brasileira são necessárias mudanças estruturais pautadas por oito premissas:^[30]

 

1. A reforma do sistema tributário nacional deve ser pensada na perspectiva do desenvolvimento

2. A reforma deve estar adequada ao propósito de fortalecer o Estado de Bem-estar Social, em função do seu potencial como instrumento de redução das desigualdades sociais e promotor do desenvolvimento nacional

3. A reforma deve avançar no sentido de promover a sua progressividade pela ampliação da tributação que incide sobre a renda e o patrimônio

4. A reforma deve avançar no sentido de promover a sua progressividade pela redução da tributação que incide sobre o consumo

5. A reforma deve preservar e fortalecer as bases do equilíbrio federativo

6. A reforma deve considerar a tributação ambiental

7. A reforma deve aperfeiçoar a tributação sobre o comércio internacional

8. A reforma deve fomentar ações que resultem no aumento das receitas, sem aumentar impostos

As diretrizes orientadoras deste estudo

 São três as diretrizes que orientaram a elaboração desse exercício de redistribuição das bases de incidência da tributação.

• Em primeiro lugar, ampliar a progressividade, pela maior participação da tributação sobre a renda e o patrimônio e menor participação da tributação sobre o consumo na arrecadação total.
• Em segundo lugar, aproximar os principais componentes da tributação brasileira da média dos 34 países que compõem a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).
• E, em terceiro lugar, preservar e fortalecer o Estado Social de 1988, procurando, na medida do possível, substituir as fontes de financiamento relativamente mais regressivas por outras com menor carga de tributação e, sobretudo, por fontes que incidem sobre a renda, a riqueza e as transações financeiras.

Essas três diretrizes impõem-se porque, do ponto de vista da justiça fiscal, o Brasil é um ponto fora da curva, quando comparado às nações desenvolvidas relativamente menos desiguais, como se verá a seguir.

Mais progressividade: inspirando-se na experiência da OCDE 

 Embora a partir da década de 1980, vários países capitalistas desenvolvidos tenham adotado políticas econômicas liberalizantes que impuseram retrocessos na política fiscal,^[32] eles continuam mantendo elevados níveis de progressividade em sua tributação.

Analisando a carga tributária por bases de incidência, percebe-se o desalinhamento absoluto do Brasil em relação à maior parte dos países da OCDE.^[33] O caráter regressivo do sistema tributário brasileiro é patente pela reduzida participação relativa do Imposto sobre a Renda na arrecadação total (18,3%) em relação à média dos países da OCDE (34,1%); e, pela menor participação relativa da tributação sobre o patrimônio: 5,5% (média da OCDE) e 4,4% (Brasil). Em conjunto, renda e patrimônio participam com 39,6%, em média, na OCDE, e 22,7%, no Brasil. Em alguns países essa participação é próxima de 50%, chegando a 67,2% na Dinamarca.

Em contrapartida, a participação relativa dos impostos que incidem sobre o consumo é bem maior no Brasil (49,7%) do que na OCDE (32,4%, em média), o que penaliza as camadas de média e baixa renda, reduz a renda disponível das famílias, reproduz a desigualdade, enfraquece a demanda agregada e, por consequência, limita o crescimento econômico e o desenvolvimento nacional.

O Imposto sobre a Renda da Pessoa Física (IRPF) é o tributo que melhor escancara as distorções da tributação brasileira, que se distancia da experiência internacional em diversos aspectos. Além da baixa ou nula tributação sobre as rendas do capital, a alíquota máxima praticada (27,5%) no Brasil é bem inferior à da média da OCDE (43,5%) e sua participação na arrecadação total é 3,5 vezes menor (2,4% do PIB no Brasil e 8,5% na OCDE).

Em 2015, nos países da OCDE, a alíquota máxima do IRPF permanecia em níveis iguais ou superiores a 50,0% em muitas nações como a Bélgica (50,0%), Holanda (52,0%), Suécia (57,0%), Dinamarca (53,5%), Japão (50,8%); e entre 40% e 50% para nações como a Alemanha (45,0%), França (45,0%), Itália (43,0%), Noruega (47,2%), Portugal (48,0%) e Reino Unido (45,0%), sendo de 39,6% nos Estados Unidos.

Entre os países da América Latina, Argentina (35,0%), Chile (40,0%), Colômbia (33,0%), México e Nicarágua e Peru (30,0%) contavam, no mesmo ano de 2015, com alíquotas-teto superiores à do Brasil (27,5%). Entre os países emergentes relacionados, a alíquota do Brasil era também inferior à da China (45,0%), da Índia (34,0%) e da Turquia (35,0%).

Limites do exercício de aproximação com os padrões da OCDE

O exercício de aproximação da tributação brasileira e dos mecanismos de financiamento do Estado Social com o que é praticado nos países relativamente menos desiguais, não pode ser visto como uma “camisa de força”, posto que os dados sobre a “média” da OCDE escondem várias realidades particulares relacionadas aos distintos processos históricos e às diversas especificidades da tributação, assentadas, em geral, nos tributos sobre a renda e sobre a propriedade.

Essas realidades e especificidades são muito distintas do processo histórico brasileiro, do seu sistema tributário, tradicionalmente, assentado em impostos regressivos incidentes sobre o consumo, e do Estado Social tardio, que emergiu na ausência de uma tributação progressiva e sob o ataque promovido pelos defensores do Estado mínimo.

A omissão da CF-1988 em promover a Reforma Tributária progressiva é o pilar inconcluso da cidadania social que emergiu daquele pacto social. Essa omissão foi agravada pelo fato de que foi justamente no final da década de 1980, que se reduziram de forma mais substancial as alíquotas da tributação sobre a renda. Assim, o Estado Social de 1988 nasceu sem bases financeiras suficientes e adequadas. O arranjo encontrado foi ampliar a tributação indireta, de fácil arrecadação, mas com caráter profundamente regressivo, pois incide sobre a produção e o consumo de bens e serviços.

Por que preservar e consolidar o Estado Social de 1988?^[34]

 Como mencionado, a terceira diretriz orientadora deste estudo é preservar o Estado Social que emergiu da CF-1988, substituindo as suas fontes de financiamento relativamente mais regressivas por outras com menor carga de tributação e, sobretudo, por fontes que incidem sobre a renda e as transações financeiras.

É importante ressaltar que, apesar dos limites das bases de financiamento da proteção social brasileira, dada a ausência da reforma tributária progressiva em 1988, os constituintes procuram se inspirar na experiência da socialdemocracia europeia do período posterior a Segunda Guerra Mundial.

“O século XX foi o século da redução das desigualdades” para a Europa e os EUA, afirma Pierre Rosanvallon.^[35] Além dos aspectos estruturais específicos da constituição dessas sociedades, a combinação da tributação progressiva com os regimes de Estado de Bem-estar Social foi um dos fatores que contribuíram para essa “redução espetacular” da desigualdade, sobretudo a partir de meados do século XX.

Em grande medida, essa combinação explica o maior êxito relativo alcançado por esses países em seu processo de desenvolvimento, refletido em indicadores sobre o bem-estar social.

Nessas nações, o maior peso dos tributos sobre a renda e a propriedade na estrutura de impostos criou as bases financeiras adequadas e necessárias para o financiamento da Educação e da Seguridade Social (Saúde, Previdência e Assistência Social e Proteção ao Trabalho), portadores de ações específicas voltadas para as classes sociais com menor ou sem capacidade contributiva. Assim, tributos progressivos financiavam os direitos daqueles que não podiam contribuir para ter acesso ao mínimo de proteção. A redistribuição da renda se fez, assim, pela tributação das altas rendas em favor das transferências monetárias e do gasto social dirigido aos menos favorecidos.

Com a progressividade tributária, o financiamento dos regimes de bem-estar foi assentado no clássico modelo tripartite (contribuição dos empregados, dos empregadores e do governo pela via de recursos gerais progressivos pagos pela sociedade).

As semelhanças também são grandes no que diz respeito aos mecanismos de financiamento. Em um conjunto de 15 desses países, a participação média relativa da “contribuição do governo” no financiamento da Seguridade Social, em 2012, foi de 45% do total, seguida pela contribuição dos empregadores (34,6%) e dos trabalhadores (18%).

No Brasil, o Orçamento da Seguridade Social (art. 195 da CF-1988) apresenta composição semelhante. Em 2015, do total das receitas da Seguridade Social (R$ 694 bilhões), a participação relativa da “contribuição do governo” e da “contribuição dos empregados e empregadores” foi, respectivamente, de 49% e 51%.^[36] A questão paradoxal numa democracia é que o Orçamento da Seguridade Social nunca foi respeitado pelo Poder Executivo, sendo que, ao arrepio da CF-1988, a “contribuição do governo” é classificada como cobertura de suposto “déficit”.

 O gasto social e a redistribuição de renda nos países desenvolvidos^[37]

Estudo realizado pelo FMI^[38] sobre a ação da política fiscal (tributos, gastos e transferências sociais) sobre a renda dos indivíduos demonstra o papel central das transferências monetárias (Previdência e Assistência Social) e do gasto com educação e saúde na redução da desigualdade de renda.

Em média, para um conjunto de países desenvolvidos, o coeficiente de Gini declina de 0,49 para 0,31 por conta da política fiscal, sendo que, aproximadamente, dois terços dessa redistribuição são alcançados pelos efeitos dos gastos sociais e das transferências monetárias, das quais, quase metade foi proporcionada pelos benefícios de aposentadoria e pensão. Ainda que a tributação direta e indireta nesses países responda por apenas um terço da redução das desigualdades, os gastos sociais ganham eficácia em função da tributação progressiva.

 Os Constituintes de 1988 inspiraram-se na experiência internacional

 A experiência brasileira antagoniza-se com o padrão dos países centrais, tanto no tocante ao sistema tributário, quanto no desenvolvimento tardio de seu Estado Social, dentre outros aspectos, em função da sua especificidade histórica, marcada por longo período de escravidão e incipiente experiência democrática.

É neste contexto que se percebe o período iniciado pela CF-1988 como um ciclo inédito de restauração da democracia, de ampliação dos espaços públicos e de avanços formais na construção da cidadania social. No campo da proteção social, houve um esforço para estruturar políticas inspiradas em alguns valores dos regimes de Estado de Bem-estar Social experimentados, sobretudo, pela socialdemocracia europeia a partir de 1945.^[39]

O gasto social é importante mecanismo de redistribuição de renda no Brasil

No caso específico da Seguridade Social, como mencionado, a CF-1988 determina que ela seja integrada pelos setores da Saúde, Assistência Social e Previdência Social incluindo-se nela os benefícios do Programa Seguro-desemprego (art. 194).^[40] E, para financiá-la, instituiu-se o Orçamento da Seguridade Social, integrado pela contribuição do governo,^[41] do empregador e do trabalhador (art. 195) – o que, entretanto, como mencionado, nunca foi observado pelo Poder Executivo que, ao arrepio da Carta Magna, classifica a “contribuição do governo” como cobertura ao suposto “déficit”:

 

• Contribuições previdenciárias para o Regime Geral da Previdência Social (RGPS), pagas pelos empregados e pelas empresas sobre a folha de pagamento ou sobre a receita bruta de vendas;
• Contribuição Social sobre o Lucro Líquido das Empresas (CSLL-Lucro Líquido);
• Contribuição Social Para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), cobrada sobre o faturamento das empresas;
• Contribuição para o PIS/Pasep para financiar o Programa de Seguro-desemprego e os programas de desenvolvimento do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), também cobradas sobre o faturamento das empresas;
• Contribuições sobre concurso de prognósticos;
• Recursos fiscais da União, Distrito Federal, Estados e Municípios; e
• Receitas próprias de todos os órgãos e entidades que participam desse orçamento.

A reforma tributária é o pilar inconcluso do financiamento do Estado Social de 1988

 É importante ressaltar que, em 1988, não houve correlação de forças favorável para se realizar a reforma tributária progressiva, não se cumprindo esse requisito fundamental para o funcionamento do Estado Social brasileiro. A forma encontrada foi a criação de novas contribuições sociais, a maior parte incidente sobre o consumo (Cofins e PIS/Pasep) e, portanto, regressivas, para que o governo cumprisse a sua parte no financiamento tripartite da Seguridade. No caso da educação, reforçou-se o modelo de vinculação criado pela Constituição de 1934.

O gasto social é importante mecanismo de redistribuição de renda no Brasil^[42]

 Estima-se que, direta e indiretamente, a Seguridade Social (Saúde, Assistência Social e Previdência Social incluindo-se nela os benefícios do Programa Seguro-desemprego) transfira renda para mais de 140 milhões de indivíduos, cujos benefícios, próximos do piso do salário-mínimo, transformam a Seguridade Social brasileira num dos maiores e mais bem-sucedidos programas de proteção social de países não desenvolvidos, no mundo.^[43]

Além da Seguridade Social, para atingir os direitos assegurados pela CF-1988 e outros direitos conquistados posteriormente, o Estado brasileiro, atualmente, desenvolve um conjunto diversificado de políticas públicas que atendem o objetivo de proteção social, promoção social e geração de igualdades. Segundo Castro (2018),^[44] um incremento de 1% do PIB nos programas sociais eleva a renda das famílias em 1,85%, em média (sabendo-se que a renda das famílias constitui cerca de 80% do PIB). Os efeitos são mais acentuados no caso dos gastos do Programa Bolsa Família (2,25%) e do Benefício de Prestação Continuada (BPC) (2,2%), seguidos pelos gastos em Previdência (2,1%), Educação (1,67%) e Saúde (1,44%).

Os efeitos multiplicadores do gasto social no crescimento da economia também são significativos: o choque de um aumento hipotético de 1% do PIB, em gastos sociais, acarretaria um multiplicador do PIB, de aproximadamente 1,37%. Algumas áreas possuem multiplicadores do PIB bem superiores à média, com destaque para a educação (1,85%) e a saúde (1,7%).

Trabalhos recentes sobre a ação da política fiscal (tributação e gastos) na distribuição da renda realizados pela Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (Cepal)^[45] – desde a etapa inicial da “renda de mercado” até a “renda disponível estendida” – indicam que o coeficiente de Gini declina de 051 para 0,42 na América Latina.

A redução das desigualdades de renda na América Latina decorre, substancialmente, dos impactos da proteção social, diz a Cepal:

“Em média, dois terços da redução do coeficiente de Gini da renda do mercado provêm de transferências públicas em espécie (gasto público em educação e saúde); 21% provem das transferências de dinheiro (incluídas as pensões públicas) e os 13% restantes correspondem ao efeito do Imposto sobre a Renda e do pagamento das contribuições para a segurança social. Esse resultado, em que as despesas sociais públicas têm maior papel redistributivo que os impostos diretos, é consistente com os resultados de outros estudos regionais na América Latina, bem como nos países da OCDE”.^[46]

 O efeito final da política fiscal é relativamente maior no Brasil, Argentina e Uruguai e, em menor escala, na Costa Rica, Chile e México. O Brasil apresenta o maior índice de redução da desigualdade de renda por efeito da política fiscal dentre os países da região (queda de 16,4 pontos). O maior impacto redistributivo é o gasto com educação, seguido pelos gastos com aposentadorias e pensões públicas e com a saúde, potencializado, no Brasil, por possuir uma carga tributária relativamente mais elevada que os demais países.

Ressalta-se, entretanto, que os gastos sociais perdem sua eficácia se a tributação é regressiva, pois ela reduz ou anula parte dos seus efeitos redistributivos. No Brasil, metade do gasto social é pago pelos seus próprios beneficiados: “56% do valor dos gastos sociais voltam para o caixa do tesouro na forma de tributos e contribuições sociais” em função da tributação regressiva. Assim, a progressividade na tributação é essencial para a redução das desigualdades, pois ela, ao onerar mais os mais ricos e menos os mais pobres, produz efeitos indiretos importantes no aumento da eficácia dos gastos sociais.

A redução das desigualdades de renda na América Latina decorre, substancialmente, dos impactos da proteção social

O caso brasileiro se caracteriza por carga tributária regressiva e por gasto público social progressivo, que se constitui no principal instrumento de redução da desigualdade de renda. Não podemos desconsiderar que, embora o efeito da tributação progressiva tenha um papel redistributivo direto menor do que os gastos sociais, a progressividade no sistema tributário é extremamente relevante para a potencialização dos gastos sociais na redução das desigualdades.

Com tributação regressiva, uma parte relevante dos gastos sociais cumpre apenas função compensatória. Ainda que a tributação direta e indireta contribua pouco para a redução das desigualdades, os gastos sociais perdem sua eficácia redistributiva se o sistema tributário é regressivo. Em outras palavras, a progressividade é essencial, não apenas por contribuir de forma direta para a redução das desigualdades sociais, mas também por aumentar a eficácia dos próprios gastos sociais. Por isso, a reforma tributária deve simultaneamente corrigir as iniquidades do sistema tributário e assegurar a sustentação financeira da proteção social.

Essas são apenas algumas evidências que nos fazem sublinhar que a preservação do Estado Social de 1988 – e a redistribuição de suas bases de financiamento, para fontes mais progressivas – deve ser ponto crucial da reforma tributária brasileira, não se admitindo, em hipótese alguma, propostas de reforma que destruam essa conquista da sociedade, pela asfixia e aniquilamento de suas fontes de financiamento.

*Professor do Instituto de Economia da Unicamp e coordenador da rede Plataforma Política Social 

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